建议出台《支付结算条例》的几点思考

2020-10-26 09:25:10 国际商务财会 2020年9期

黄新慧

【摘要】近年来,由于新技术的发展,支付结算业务的方式、手段、形态都发生了深刻的变革,随着第三方支付机构等新型支付组织兴起,互联网金融以支付为切入点,在场景化、便利化方面突破了传统结算的理解。文章从规范支付结算业务管理、提高金融基础设施能力的需要出发,探讨支付结算业务政策规范的必要性,提出以国务院条例形式对支付结算的概念、内容、范围、管理方式做出统一安排的政策建议。

【关键词】支付结算;基本原则;支付结算条例

【中图分类号】F83

支付结算是实现非现金方式的货币债权的转移,具有显著的交易特征和金融特征。随着非银行支付机构和互联网金融的发展,支付业务的形式、内涵和外延都发生了很大的变化,出现了诸如二维码支付、移动支付等新型支付方式,以及虹膜识别、“kongfu”等新的支付依据和身份识别方式,这些都在业务规则、支付安全等方面对传统支付业务规范提出很大的挑战。

一、支付结算业务立法必要性

从统管支付、规范发展的角度,笔者建议以国务院法规形式出台《支付结算条例》(以下简称《条例》),提供可以作为全社会支付体系的法律保障。具体有以下几方面的考虑:

(一)出于顶层设计的需要

除《票据法》和《票据管理实施办法》外,支付结算领域的办法较为散落,《支付结算办法》《人民币银行结算账户管理办法》《电子支付指引》等人民银行的部门规章在规则、底线上没有统一的标准,缺乏一个专门的法律法规对整个支付结算业务进行规范,以支撑支付体系的发展。

(二)出于规范发展的需要

纵观社会管理、金融服务的支付结算类业务,除了银行结算、股票结算、债券结算等有着相对比较明确定义和范围外,还存在着大量以“账户”“结算”命名的业务(如电讯SIM卡账户、社??ń崴?、单用途预付卡等),以及大量未用结算字样命名但事实开展结算的业务(比如加油卡购物、公交一卡通购物、Q币买卖等)??梢钥闯?,支付结算立法要着重解决定义问题,确定支付结算的范畴、明确哪些属于支付结算。

(三)出于人民币国际化和自由兑换的需要

需要将目前散落在人行支付结算司、货政二司、外汇管理局管理的人民币境内、跨境及外币结算的业务规范进行整合,构建本外币一体化的支付体系,为人民币国际化做好法规保障。

(四)出于法规体系和司法判决的需要

我国还没有形成统一的民法典和商法典,但有单行的公司法、票据法、企业破产法等商事法,以国务院法规形式的支付结算立法,可以补充我国商事法律的空白。同时,现行支付结算类的法律依据大多为部门规章,在法律效力上低于行政法规,在法院审判实践中,一旦出现部门规章与行政法规冲突时,法院会优先使用上位法行政法规,审判结果与业务实际容易偏离。若以国务院法规形式出台《支付结算条例》,上升到国家法规层面,根据“新法优于旧法”的原则,能够贴近案情实际,彰

二、支付结算业务立法应遵循的基本原则

支付结算业务立法需秉承以下几个原则:

(一)宪法原则

我国《立法法》规定,我国所有法规条例都必須遵循宪法的基本精神和原则,必须依照法定的权限和程序,必须体现人民意志和国家利益。为此,支付结算业务立法应该站在维护国家金融市场和社会稳定的角度,体现国家、社会、支付参与者、社会大众的公共利益。

(二)民主原则

立法过程应广泛征求相关方包括社会大众的意见建议,集思广益,不回避问题、矛盾,要体现出支付结算服务实体经济的客观实际。

(三)科学原则

支付结算业务立法,需要从现阶段支付业务出发,实事求是,尊重市场客观规律;要在法律层面上真正创新提供空间,同时打击“打擦边球”、规避监管、违法违规的行为;要在业务便利性上向支付使用者倾斜,在资金安全责任上对支付服务提供者提出严格规范。

(四)全面原则

在确定支付业务立法的管理范畴之后,要全面梳理已经出现的各类支付业态,打破部委管理界限;从为广义货币供给而服务的角度,统管所有本外币、线上线下、实体虚拟的支付业务。

三、关于支付结算业务立法框架和主要内容的几点建议

(一)关于立法要处理的几个关系

作为支付结算领域统领性的法规,支付结算业务立法在法律关系上需要解决以下几个问题:

1.与现行法律的关系。这些法律包括《民法通则》《中央银行法》《商业银行法》《反洗钱法》《票据法》《电子签名法》等。支付结算业务立法应该定位于支付领域执行上述法律的基本规范,是对法律的细化和解释,不能违反、违背上述法律。

2.与其他国务院条例的关系,包括《外汇管理条例》《现金管理条例》等。在支付结算业务立法中,应当纳入其他条例中已有的、涉及支付的内容(比如《外汇管理条例》的外币支付凭证或支付工具的要求、《现金管理条例》对账户的要求),必要时修改相关条例。

3.适用的地域范围。支付结算业务立法在对境内业务普适性的同时,既要兼顾自贸区、边贸区等特殊经济区内支付结算业务的特殊性,又要考虑到跨境使用的支付系统在境外的使用情况,也要考虑境外支付机构、支付产品在我国的使用问题(比如外卡收单业务)。

(二)关于立法框架和主要内容的考虑

需要从支付业务中提炼出规律性的、标准性的、要素性的要求,而将产品、介质、工具、渠道等方面具体的、细致的要求作为配套办法,以部门规章的形式予以下发。这样既保证《条例》的纲领性和相对稳定性,又体现《条例》的可执行性。具体可以从以下几个方面来考虑《条例》的主要内容:

1.总则性内容。建议对概念定义、业务范畴、适用地域、与其他条例关系、支付结算的基本原则等进行阐述。其中,概念定义和基本原则(下个议题论述)是重点,要把支付结算的基本特征(交易特征和金融特征)描述清楚,确定“支付结算”作为一个专用名词,避免被滥用的情形。

2.支付结算的参与者。在支付结算的定义下,建议将支付结算的参与者分为支付发起者、支付收到者、支付通道提供者、支付清算组织者等四个角色。引入分级管理机制,给予不同级别的参与牌照。

3.支付账户。包括几个层次:第一,什么样的账户可以办理支付?需要强调确定账户的金融属性;第二,不再区别本外币账户,即币别只是账户的一个要素;第三,账户准入与客户识别的关系、与反洗钱等的关系;第四,区别支付账户与储蓄账户,一定条件下对支付账户不再给予存款利息而应收取账户费用。

4.支付要素。建议将收付款对象、支付金额、支付指令、支付依据、支付识别、支付代理行为等支付业务必要组成要素进行规定。在支付要素中特别注意两点,第一,如何才算是合格的支付指令?第二,在支付依据和识别中,对支付密码的法律地位要明确,对人脸识别、虹膜识别、指纹识别等新型方式如何做出原则上的规定。

5.支付流程。归纳支付的标准流程,以端到端的描述将支付信息流、资金流的发起、中转、收到的过程进行原则性的规定。

6.支付载体。扩充现有传统支付工具的范围,将电子票据、电子钱包、电子货币以及各种智能卡、虚拟卡等承载支付功能的载体纳入统一的框架。

7.支付方式与渠道。将现在已经出现的柜面支付、网络支付、移动支付、NFC近场支付、二维码支付等各类支付方式进行统一规范。

8.支付系统。支付系统应该分为两个层级:第一层级是支付业务提供层级(所有支付通道提供者都能提供);第二层级是资金清算层级(限定在商业银行和人民银行),将目前三方支付公司系统事实形成的支付清算功能剥离出来,保证支付资金的最终安全性。除此之外,还需规定支付系统的管理运行、报文标准、数据保密和共享、应急处理等。

9.支付合约。强调支付业务的契约精神,支付关系(包括代理支付关系)的建立、支付发起和审核、收到资金和查询等都是在合约指导下进行,既有支付关系的总合约,也有每次支付的单次子合约。围绕合约,在明确权利义务的基础上,还可以展开支付的业务收费、消费者权益?;さ饶谌?。

10.监管与处罚。建议包括监管主体(唯一性)、监管方式、不同支付牌照的监管重点、准入退出机制、机构清算和央行角色等,强化支付的纪律性。

四、关于支付结算业务的基本原则

(一)合约办理原则

无论是支付的收款、付款,支付业务的提供者应按照与支付的收方、付方的合同约定进行处理,审核支付指令,处理资金收付线路,反馈资金报告等。

(二)不垫款原则

即使现在有法人透支等一系列垫款账户、贷款账户,但支付本身并不能创造价值,也即是说信贷与支付的关系一个是利用乘数效应创造价值,一个是帮助资金流通。

(三)有效性原则

只要完成的支付都是有效的,即使支付发起者和提供商错误发出了支付行为。也就是说,发起者和提供商的错误不能更改支付的效力性。如有异议,属于发起者和提供商的合约纠纷,不能影响到支付的最终性。这样可以将错误支付的三者纠纷,简化为发起者和提供商的合约履行纠纷。

五、关于支付结算业务立法的监管措施

考虑到支付服务提供者众多,建议支付结算的监管应以准入退出、事后监管和报表监管为主。

(一)建立支付服务提供者的分级准入机制

從美国、欧洲的监管实践来看,为鼓励支付机构市场竞争、发挥其创新快的优势,欧美在对支付机构业务实行准入时,根据经营地域、业务类型的不同对注册资本金有不同的要求,而且其要求的注册资本金不高,并随着监管的深入,进行了动态调整。用机制从源头上引导和推动支付机构在符合监管标准和合规的前提下开展业务创新、技术创新、流程创新和服务创新,在有效提升监管措施弹性和灵活性的同时,激发支付机构活跃支付服务市场的动力。

(二)建立支付业务牌照的分级管理制度

与机构准入的分级相配套,按照业务实质不同,进行有效区别。改变非金融机构支付服务管理办法(2号令)中按照支付指令发起终端和渠道的不同,将支付服务划分为不同业务类型并进行专项业务许可的做法;借鉴欧美监管中对第三方网上支付或者是预付卡业务,界定为货币转移服务或者是电子货币,并没有区分支付所依赖的不同渠道,这样有利于对本质相同、表现形式不同的业务进行同等准入。

(三)建立现场和非现场相辅相成的监管方式

强化支付数据的监管,利用人民银行和商业银行的支付清算提供者身份,对所有的支付数据进行系统化筛查,能够有效查出其他支付机构的资金问题。

(四)建立支付报表审计机制

规定支付报送报表,引入外部审计机构对报表进行定期审计,提高监管的合理性。适度增加恶意违规成本,纳入征信体系;提高对支付机构的处罚力度,除??畹却胧┩?,加大停办业务等严厉手段的运用。

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